水泥纳入碳市场，起步阶段控制强度不设配额总量限制，行业自律与碳交易协同并进
“双碳参考”专栏第八期
水泥纳入碳市场，起步阶段控制强度不设配额总量限制，
行业自律与碳交易协同并进
水泥行业要将行业自律与碳交易协同并进，推动水泥行业高质量发展。碳市场启动实施阶段（2024—2026年度）采用强度控制模式，不设配额绝对总量控制，水泥企业应将减碳重心聚焦于降低碳排放强度，单纯增加产量、背离市场需求而盲目超产也不会获得更多碳配额；相关政策明确了配额盈缺率将控制在较小范围，结合水泥市场需求下降趋势和行业利润总额来看，企业即便超产也较难获取碳收益。水泥企业要坚持行业自律，合规生产，保持供需动态平衡；获得碳收益，要加强科技创新和产业升级，在替代原燃料、提高能效、协同处置等减碳方面下功夫。
2025年4月15日，生态环境部办公厅发布《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》（环办气候函〔2025〕140号）（以下简称《通知》），对重点排放单位名录管理、碳排放数据质量管理、配额分配清缴管理等工作做出部署。
一、启动实施阶段实施强度控制，不预设绝对配额量上限，配额量与产品产量挂钩
1.边实施、边完善
《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《工作方案》）要求按照“边实施、边完善”的工作思路，启动实施阶段（2024—2026年度）和深化完善阶段（2027年度—）两个阶段做好钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场相关工作，实现积极稳妥有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围。
2.启动阶段以强度控制分配配额，不预设绝对配额量上限，配额量与产品产量挂钩
生态环境部应对气候变化司就《工作方案》明确了以下内容：
（1）2024—2026年度不设绝对总量控制
碳排放控制的原则：基于强度控制的思路分配配额，合理控制配额盈缺率，不预设绝对配额量上限，配额量与产品产量挂钩。为实现碳排放控制与经济社会发展相适应，考虑到我国当前经济社会发展的实际碳排放总量还未达峰，因此碳排放权交易市场启动阶段未采用基于绝对总量控制的思路，而是基于强度控制的思路分配配额，也为下一步过渡到总量控制提供缓冲、奠定基础。
（2）根据单位产品产量碳排放的平均或先进水平设定基线
基于强度控制的碳排放管理政策，根据单位产品产量碳排放的平均或先进水平设定基线。低于基线排放水平的企业将存在配额盈余，高于基线排放水平的企业将存在配额短缺，不限制企业生产，鼓励先进企业多生产。
二、水泥行业管控对象是硅酸盐水泥熟料生产企业
水泥行业的化石燃料燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放被纳入管控，而管控的温室气体种类为二氧化碳。
按照《工作方案》要求，水泥行业中年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。
水泥行业重点排放单位名录包括国民经济行业分类代码为3011的硅酸盐水泥熟料生产企业，不包括非硅酸盐水泥熟料生产企业。
依据《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017），水泥制造指以水泥熟料加入适量石膏或一定混合材，经研磨设备（水泥磨）磨制到规定的细度，制成水凝水泥的生产活动，还包括水泥熟料的生产活动。
依据《硅酸盐水泥熟料》（GB/T 21372-2024），硅酸盐水泥熟料是以适当成分的生料煅烧至部分熔融，所得以硅酸钙为主要矿物成分的产物。水泥熟料按用途和特性分为通用水泥熟料、低碱通用水泥熟料、中抗硫酸盐水泥熟料、高抗硫酸盐水泥熟料、道路水泥熟料、中热水泥熟料和低热水泥熟料等品种。
《企业温室气体排放核算与报告指南 水泥行业》（CETS—AG—02.01—V01—2024）中的《附录D 数据质量控制方案要求的填报说明》明确了熟料类别，熟料类别按硅酸盐水泥熟料、白色硅酸盐水泥熟料、铝酸盐水泥熟料、硫（铁）铝酸盐水泥熟料类别填报。其中，硅酸盐水泥熟料的品种包括通用水泥熟料、低碱通用水泥熟料、中抗硫酸盐水泥熟料、高抗硫酸盐水泥熟料、中热水泥熟料、低热水泥熟料、道路硅酸盐水泥熟料、油井水泥熟料、核电工程用硅酸盐水泥熟料等；白色硅酸盐水泥熟料的品种为白色硅酸盐水泥熟料；铝酸盐水泥熟料的品种为铝酸盐水泥熟料；硫（铁）铝酸盐水泥熟料的品种包括硫铝酸盐水泥熟料和铁铝酸盐水泥熟料。
参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展碳排放配额集中统一交易。
三、水泥行业年度碳排放配额总量和分配方案
（1）启动实施阶段（2024—2026年度）
2024年度作为水泥行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。
主要目标：以夯实碳排放管理基础、推动重点排放单位熟悉核算报告、核查、配额分配、配额清缴、市场交易规则为主要目标，培育经营主体，树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。
配额管理：2024年度配额分配量与其经核查的实际碳排放量相等，所有企业均无配额缺口，无需支付履约成本。
2025、2026年度配额采用碳排放强度控制的思路分配，激励先进、鞭策落后，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，各行业配额整体盈亏平衡。根据碳排放强度绩效设置调节系数上下限，将所有企业配额盈缺率控制在较小范围内，不会对行业企业发展产生收缩性效应。
（2）深化完善阶段（2027年度—）
配额分配方法更加科学精准，建立预期明确、公开透明的行业配额总量逐步适度收紧机制。
主要目标：政策法规体系更加完善，监督管理机制更加健全，各方参与市场能力全面提升。碳排放数据质量全面改善，数据真实性、准确性、完整性全面加强。
配额管理：对标行业先进水平优化配额分配方法，推动单位产品产量（产出）碳排放不断下降。
四、国家生态环境部制定指南，控排目标和行业年度配额分配方案
生态环境部负责牵头做好扩围工作；根据行业工艺特点、碳排放特征、管理能力和减排成本等因素，制定钢铁、水泥、铝冶炼行业碳排放核算报告和核查指南；组织各地方生态环境主管部门开展月度存证；会同国务院有关部门根据国家温室气体排放控制目标，制定钢铁、水泥、铝冶炼行业年度碳排放配额总量和分配方案。
五、省级生态环境主管部门制定重点排放单位名录、向重点排放单位分配配额
各省级生态环境主管部门按照相关条件，制定本行政区域钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位名录；通过全国碳市场管理平台报送，同时向社会公开，并组织钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位完成全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统、全国碳市场管理平台开户；实施“国家—省—市”三级数据质量审核，在生态环境部组织下，各地方生态环境主管部门对月度存证数据开展技术审核，对化石能源消费量等关键参数进行严格把关；各省级生态环境主管部门对重点排放单位年度排放报告开展核查，核查结果作为配额分配与清缴的依据；各省级生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，通过全国碳排放权注册登记系统向本行政区域内重点排放单位分配配额，并组织开展履约。
六、重点排放单位企业登记、编制报告、按年度足额清缴配额
重点排放单位完成全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统、全国碳市场管理平台开户；根据所在行业核算报告指南要求，编制年度排放报告，制定并严格执行数据质量控制方案，依法依规开展检验检测，对关键参数进行月度存证，并通过全国碳市场管理平台报送，并对所报告数据的真实性、完整性、准确性负责；按年度向所在省级生态环境主管部门足额清缴其碳排放配额。
（根据《通知》整理）
七、行业自律与碳交易协同并进，互为补充，相互促进
行业自律是内在约束机制，是行业内部自觉遵守法律法规政策，自发承担环境效益、社会效益和经济效益责任的行业共识和行为准则，是对行业长远利益的考量，对于保障行业健康高质量发展起着不可替代的作用。通过行业自律，水泥企业自发地优化产能布局、协调供需关系以稳定市场预期、提高产品质量，推动减污降碳协同增效，维护市场公平竞争环境。
碳排放权交易机制是通过市场手段对碳排放资源进行配置，形成外部约束，为企业传递明确的碳排放经济成本信号，激励企业更加积极地履行自律责任，促使企业主动加大节能降碳改造投入。后期，在深化完善阶段（2027年度—），碳排放权交易机制还有机会利用市场力量倒逼低效落后产能退出，增进行业自律。
碳市场启动实施阶段（2024—2026年度）采用强度控制模式，不设配额绝对总量控制，水泥企业应将减碳重心聚焦于降低碳排放强度，单纯增加产量、背离市场需求而盲目超产也不会获得更多碳配额；相关政策明确了配额盈缺率将控制在较小范围，结合水泥市场需求下降趋势和行业利润总额来看，企业即便超产也较难获取碳收益。水泥企业要坚持行业自律，合规生产，保持供需动态平衡；获得碳收益，要加强科技创新和产业升级，在替代原燃料、提高能效、协同处置等减碳方面下功夫。水泥行业要将行业自律与碳交易协同并进，推动水泥行业高质量发展。
作者
李 琛：中国水泥协会 副秘书长 政策研究部主任 碳专委秘书长
董诗婕：中国水泥协会 政策研究部主管
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